城乡规划原理（二）核心知识点

1. 城市发展战略规划及专题研究

1.1 “城市发展战略规划”的概念、定位、作用和主要内容

概念

城市为提升竞争力和可持续发展能力而设计的行动纲领

城市规划界：城市空间发展战略规划。

围绕“城市和区域空间发展”问题，解决区域、产业、空间和人口发展之间的相互关系。
定位：特指城市总体层面，是城市未来长期发展的战略性纲领，是未来开发的原则指导
作用：
- 制定城市竞争的总体战略
- 体现政府的施政意图
- 对城市总体规划施加影响
- 营造城市发展所需的氛围
- 实现城市营销的目的
主要内容 **：
- 宏观背景分析和城市发展评估
- 城市发展目标和定位
- 城市空间发展战略布局
- 支撑体系规划
- 发展时序目标和行动计划

1.2 中外城市发展战略规划的“编制特征”和“内容”上的异同

相同点：
1. 注重城市发展的策略研究
2. 规划期限较长或没有时间期限的限制
3. 较少涉及指标体系
4. 在城市规划体系中地位最高

不同点：

中国	国外
1. 强调城市性质、功能定位和职能	1. 较少涉及城市性质、功能定位和职能
2. 规划成果：研究报告、用地结构图等图件	2. 规划成果：说明书、规划结构图或政策大纲
3. 不具有法律效力	3. 具有法律效力
4. 不是真正意义上的公众参与	4. 公众参与有法律保障

补充：

中国	国外
①抓大放小，重本质；②广博性，不局限于空间；③可靠性；④多选择性（多情景）；⑤动态性（远近结合）；⑥ 务实性（虚实结合）；⑦ 创新性	① 强调健康、活力、全球竞争力；②关注可持续性；③ 强调社会公平；④ 关注多元主体需求；⑤ 重视规划实施和计划；⑥ 关注区域预警和区域统筹

1.3 城市发展战略规划的编制流程

标准编制流程
1. 前期调研与分析
2. 战略目标的确定
3. 制定发展规划
4. 制定政策措施
5. 实施与监督
6. 评估与调整
武汉2049编制流程
1. 首先进行各项专题研究
2. 组织专家研讨、国际研讨会、公众参与、企业参与
3. 形成报告：调研报告（深入调研，感受城市）、专题报告（深度研究，问题导向）、总报告（目标展望，政策导向）

1.4 国土空间规划与城市发展战略规划的关系 **

一致性

均注重全域统筹和协调，且规划重点领域具有一致性（如：总体格局、产业体系、基础设施、公共服务、生态环境等）。
差异化
- 目标导向和问题导向的差异：发展战略规划都是目标引导和方向性引导，而国土空间规划更注重空间矛盾和冲突解决，如双评价、双评估都是找问题。
- 行政逻辑和技术逻辑的差异：发展战略规划都是从行政政治正确的角度来考虑的，国土空间规划更注重自然地理格局和布局合理性研究。
- 自上而下和自下而上的差异：发展战略规划注重省级、国家级战略的落实，而国土空间规划先识别国土空间重的问题，再提出对应的空间战略和策略。
融合互促

在目标和战略协同方面，发展战略规划（侧重全面综合性）和国土空间规划（侧重空间性）既有有所区分，又要有所协同。

1.5 “空间战略方案”的制定思路和方法

制定思路
1. “问题推导型”。以“问题-->战略”的逻辑线索，在城市发展现状中归纳城市所面临的问题，进而推导出发展策略。
2. “目标引导型”。以“目标-->战略”的逻辑线索，重点确定城市未来的发展目标，进而提出发展战略。
3. “问题目标互动型”。以“问题+目标-->战略”的逻辑线索，注重城市发展问题的规划，又关注城市发展目标的选择，双向牵引导出城市发展战略。
4. “条件归纳型”。以“基础-->战略”的逻辑线索，在城市发展基础和条件分析的基础上，因地制宜确定发展战略。
方法
- SWOT分析：确定地区发展的优势、劣势、机遇和挑战，将城市发展战略与区域内部资源、外部环境有机结合的分析方法。
  1. 列出SWOT
  2. 组合策略
  3. 趋利避害，提出战略
- 情景分析法：情景表示对未来可能发展的各种情况的思考，由此产生不同的假设方案，这些不同的假设方案导致不同的结果。通过一些特定的关键因素在不同条件下的变化情况，尽可能寻找适应未来不确定环境下最好的解决方案，尽量减少损失。

2.国土空间规划体系

2.1 空间规划改革的背景、过程和意义

背景
1. 生态文明建设的需要
2. 规划体系变革，现行规划体系存在协调型不足、操作性不强等问题
3. 空间治理能力不足，部门多头管理、三线交叉重叠严重
4. 发展约束的挑战，资源过度开发与粗放利用，生态环境持续恶化
5. 部委改革的要求，将多个职能部门拆解合并，组建自然资源部
过程
1. 2002-2012前期探索过程：主体功能区战略，建立空间规划体系
2. 2013-2017改革推进过程：多规合一，健全统一规划
3. 2018至今改革落实：确立体系、多规合一、三线划定
意义：建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设的关键举措，是实现高质量发展和高品质生活的重要手段。

2.2 生态文明建设对空间规划体系改革的意义

在早期提出的生态文明思想中，多次提到优化国土空间格局，建立空间规划体系，为空间规划体系改革打下良好的基础
在2020年构建的生态文明制度体系中，建立空间规划体系作为8项制度之一，为空间规划体系改革提供政治支撑
生态文明建设明确了空间规划的相关任务
- 建立国土空间规划保护机制：主体功能区制度、国土空间用途管制、国家公园体制、自然资源监督体制
- 建立空间规划体系：编制空间规划、“多规合一”、创新市县空间规划编制方法

2.3 原有空间规划体系的“矛盾与问题”

城乡规划与土地利用规划各有优缺点。城乡规划系统性强，科学性强，但是强制性内容传导性不足；土地利用规划有效性强，传导性强，但是管理要素单一，精细化建设考虑不足。
现行规划体系的矛盾：协同性不足；权威性不够；统计口径不一致，各自为政。（事权划分不合理）
空间治理能力欠缺：
- 空间规划前瞻性、科学性、操作性、引领性不足。
- 空间治理的法律、政策、技术、体制不健全。
- 三条控制线相互争夺空间，无法统一管理。

2.4 国土空间、国土空间规划的概念

国土空间：指国家主权或主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。
国土空间规划：指一个国家或地区政府部分对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。

2.5 国土空间规划体系（五级三类四体系）的概念与构成

五级：国家、省、市、县、乡镇
三类：国土空间总体规划、专项规划、详细规划
四体系：编制审批体系、实施监督体系、政策法规体系、技术支撑体系

2.6 国土空间规划如何统合城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区划等综合性规划

以“多规合一”为基础
- 以一张蓝图为基础
- 充分吸收以往“多规合一”的编制经验
- 强化对各个专项规划的指导约束作用
以生态资源保护为抓手
- 综合统筹不同生态要素的生态过程
- 构建统一生态安全格局
- 核算国土空间的生态服务价值
以大数据平台为手段
- 形成市县全城“一张图”和“一个平台”
- 以国土空间基础信息平台为基础，同步搭建“多规合一”的国土空间信息平台
- 解决国空重点难点：全域、全要素、全使用方式、全覆盖

2.7 国土空间规划的传导机制

传导机制的两个逻辑：
- 技术逻辑：强调自上而下的规划要素下达、分解与落实
- 政策逻辑：体现上下联动的统筹协调、反馈调整和有效治理
向谁传导：
- 纵向传导：按行政层级（国家--省--市--县--乡镇）；按技术层级（总体规划--详细规划）
- 横向传导：部门之间（总体规划--专项规划）
怎么传导：
- 贯穿式传导：上下一致，刚性最强。国土开发利用从增量型转向存量型，贯穿式传导内容会不断增加。
- 分解式传导：数量型分解；细化型分解（指标层层分解）。
- 变换式传导：策略--分区，结构--分区，名录--分区，位置--边界，分区--边界。
传导什么：
- 指标体系（约束性内容）+空间指引（强制性内容）
- 管控要素（五类）：指标、控制线、分区、管制规则、名录清单
- 层级传导的”7+4+3+2“体系：
- 7种传导要素：指标、控制线（边界）、分区、（管制）规则、名录清单、结构、位置
- 4种方式：落实、深化、优化、增补
- 3类信息：图（空间）、数（数量）、文（政策）
- 2个手段：检查表（核对是否符合上位规划内容）、任务书（对下位规划提出编制要求）
补充，不同层级传导的内容：
- 总体规划向详细规划传导：发展规模、功能定位、功能指引、强制性内容管控、城市设计指引和开发强度管控
- 总体规划向专项规划传导：约束性内容、编审核对--批复后纳入
- 总体规划向近期规划传导：建立”总体规划--评估维护--近期建设“的规划体系，形成总规评估与更新机制，将评估结论作为近期建设规划的重要依据
2.8 国土空间规划的空间用途管制策略
用途管制的空间传导
- 国家、省：土地利用综合分区（宏观）
- 市、县、乡镇：建设用地管制分区和用途分区（基本农田保护区、城镇村建设区等）
以”分区+管制“为主要手段
- 首先通过”分区“明确各区域主导用途和发展方向，然后利用”管制“对人类开发利用活动进行引导和管控。
- 分区管制的概念：
将区域划分为若干系统化的片段，并在此基础上制定和实施片段内一致、片段间差异的土地利用管制政策和规划。
具体策略：
- 构建统一协调的国土空间规划体系：各级空间规划之间的侧重点不同，注重协同性、传导性等
- 统筹兼顾全要素全类型用途管制的刚性与弹性：实现对”山水林田湖草“生命共同体的综合管制；因地制宜预留白地，或基于地块制定相应的用于转用规则，为未来留出弹性发展空间
- 妥善处理人与自然、发展与保护之间的关系
- 推进完善专家咨询与公众参与机制：国土空间用于管制涉及不同层级政府和部门之间的事权分配，要特别注重发挥不同领域专家的作用，完善公众参与机制。

2.9 国土空间规划体系与城乡规划体系的构成、内容和特征的差异

	国土空间规划体系	城乡规划体系
构成	四体系：编制审批、实施监督、政策法规、技术支撑	法律法规、行政体系（纵向与横向）、工作体系（制定与实施）
内容	五级：国家、省、市、县、乡镇；三类：总体规划、详细规划、专项规划	城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划；总体规划、详细规划（控规、详规）
特征	真正的“多规合一”、贯穿宏观与微观、兼顾规划编制与监督实施、落实”放管服“改革、以先进的数字技术为支撑	综合性、政策性、民主性、实践性

2.10 国土空间总体规划、详细规划、专项规划的概念与主要编制内容

国土空间总体规划
- 概念：是行政辖区内国土空间保护开发利用修复的总体部署和统筹安排，是各类开发保护建设活动的基本依据。是详细规划的依据、相关专项规划的基础
- 主要编制内容：行政全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复等全局安排
国土空间详细规划
- 概念：是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据
- 主要编制内容：强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排
国土空间专项规划
- 概念：是指在特定区域(流域)、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划
- 主要编制内容：针对特定发展和保护的专门规划，如交通、基础设施等专项规划，城市群、都市圈等区域专项规划；针对自然灾害和传染病的防灾安全专项规划

2.11 国土空间规划的编制要求

体现战略性。自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排。
提高科学性。坚持生态优先，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。
加强协调性。强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。
注重操作性。按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。

2.12 省级、市县和乡镇国土空间规划的主要编制内容和管控重点

省级国土空间规划
- 主要内容（10）：
  1. 基础分析与评价
  2. 战略与格局
  3. 主导功能分区与管控
  4. 三条控制线划定与管控
  5. 自然资源保护与利用
  6. 区域协调与城乡融合发展
  7. 支撑体系建设
  8. 国土综合整治和生态保护修复
  9. 规划保障体系
  10. 下位规划控制与引导
- 管控重点（3）：
  1. 指标体系的构建与分解
  2. 三条控制线划定的总目标、重点区域，提出各市县的划定任务与管控规则
  3. 规划审查。对市县国土空间规划编制管控内容核实
市县国土空间规划
- 主要内容（6）：
  1. 战略目标
  2. 空间格局
  3. 要素配置
  4. 生态修复
  5. 分解落实
  6. 政策措施
- 管控重点（4）：
  1. 落实上位规划指标，统筹、优化和确定三条控制线
  2. 分阶段提出目标和任务
  3. 明确下位规划需落实的约束性指标、管控边界和要求
  4. 突出专项规划和详细规划的约束要求
乡镇国土空间规划
- 主要内容（5）：
  1. 总体发展战略
  2. 空间布局和土地使用
  3. 专项统筹
  4. 村庄规划指引
  5. 实施保障
- 管控重点（1）：确定三条控制线的具体边界，形成全域用途管制蓝图，上图入库，确保落地实施

3.市县国土空间规划编制

3.1 市县国土空间规划编制的一般流程

准备工作
- 组织准备：成立领导小组、组建技术团队、公众参与机制
- 技术准备：编制技术方案、整理基础资料、实地调研
基础研究与规划评价
- 规划分析评估
- 重大问题研究（专题研究）
- 双评价：资源环境承载能力和国土空间适宜性评价
方案编制
- 战略目标
- 国体空间格局优化：城镇功能、乡村振兴、土地利用、基础设施、生态修复
- 区域协同发展
规划实施论证
- 分区管制
- 规划传导
- 分期实施
- 保障措施
报批实施与公示
- 成果报批
- 发布公告
- 动态监测
- 信息管理
- 规划修改

3.2 市县国土空间规划编制的基础工作

形成基期用地底数底图：综合考虑规划基期用地、用海现状和空间规划需要。
双评价：资源环境承载能力和国土空间适宜性评价
规划分析与评估：
- 现状分析：结合基期用地、用海现状，分析国土空间开发利用的趋势变化、结构布局、程度效益，总结国土空间开发利用的特点和问题，提出优化完善建议
- 规划实施评估：全面评估现行城乡规划、土地利用规划以及海洋功能区划的实施情况，总结成效、分析问题，明确本次规划的重点，提出国土空间开发保护格局优化的建议
- 风险评估：科学评估国土安全、气候安全、生态环境安全、粮食安全、水安全、能源安全等对市县带来的潜在风险和隐患，提出规划应对措施
重大问题研究：市县规划应结合实际，开展以下重大问题研究。主要包括：国土空间开发保护战略、产业布局、公共服务保障、自然资源保护利用、土地资源节约集约利用、水资源合理利用与配置、生态保护修复、区域协调发展、城乡融合发展、乡村振兴、耕地和永久基本农田保护、国土综合整治、地方治理与规划运行保障等。
开展总体城市设计：将城市设计贯穿规划编制全过程。基于人与自然和谐共生的原则，研究市域生产、生活、生态的总体功能关系，协调城镇乡村与山水林田湖草海等自然环境的布局关系，优化开发保护的约束性条件和管控边界，塑造具有特色和比较优势的市域国土空间总体格局和空间形态。

3.3 市县国土空间总体规划编制的主要内容

现状分析与形势研判、战略目标与发展策略、区域协同、空间格局、用途管制、资源要素保护与利用、海洋保护利用、城乡融合发展、中心城区布局优化、综合交通、要素支撑体系、生态修复和国土综合整治、规划传导要求、近期规划

3.4 市县国土空间总体规划编制的强制性内容

约束性指标落实及分解情况，如生态保护红线面积、用水总量、永久基本农田保护面积等；
生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局，自然保护地体系；
生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线；
涵盖各类历史文化遗存的历史文化保护体系，历史文化保护线及空间管控要求；
中心城区范围内结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求；
城乡公共服务设施配置标准，城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准；
重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局。

3.5 国土空间规划的专题研究和专项规划体系

专题研究：
- 研究人口规模、结构、分布以及人口流动等对空间供需的影响和对策
- 研究气候变化及水土资源、洪涝等自然灾害等因素对空间开发保护的影响和对策
- 研究重大区域战略、新型城镇化、乡村振兴、科技进步、产业发展等对区域空间发展的影响和对策
- 研究交通运输体系和信息技术对区域空间发展的影响和对策
- 研究公共服务、基础设施、公共安全、风险防控等支撑保障系统的问题和对策
- 研究建设用地节约集约利用和城市更新、土地整治、生态修复的空间策略
- 研究自然山水和人居环境的空间特色、历史文化保护传承等空间形态和品质改善的问题和对策
- 研究资源枯竭、人口收缩城市振兴发展的空间策略
- 综合研究规划实施保障机制和相关政策措施
专项规划：
- 专项规划可在国家、省和市县级层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度
- 海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区或流域地国土空间规划，由所在区域或上一级政府自然主管部门牵头组织编制，报同级政府审批
- 交通、能源、水利等涉及空间利用的某一领域专项规划，由相关部门组织编制

3.6 省级、市县国土空间规划的审查重点

省级国土空间规划
- 国土空间开发保护目标；
- 指标的分解下达：国土空间开发强度、建设用地规模，生态保护红线控制面积、自然岸线保有率，耕地保有量及永久基本农田保护面积，用水总量和强度控制等；
- 三区三线：主体功能区划分，城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田的协调落实情况；
- 城镇体系布局，城市群、都市圈等区域协调重点地区的空间结构；
- 生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局，重大基础设施网络布局，城乡公共服务设施配置要求；
- 体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系；
- 乡村空间布局，促进乡村振兴的原则和要求；
- 保障规划实施的政策措施；
- 对市县级规划的指导和约束要求
市县国土空间规划
- 对省级国土空间规划审查要点的深化细化
- 市域国土空间规划分区和用途管制规则;
- 重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局。城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施的布局原则和标准;
- 城镇开发边界内，城市结构性绿地、水体等开放空间的控制范围和均衡分布要求，各类历史文化遗存的保护范围和要求，通风廊道的格局和控制要求;
- 城镇开发强度分区及容积率密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求;
- 中心城区城市功能布局和用地结构

3.7 市级国土空间总体规划编制指南文件里专列名词的概念 **

试行征求意见稿，P18-19，P31-32，P34-35

都市圈：以中心城区为核心，与周边城镇在日常通勤和功能组织上存在密切联系的一体化地区，一般为一小时通勤圈，是区域产业、生态和设施等空间布局一体化发展的重要空间单元。
城镇圈：以多个重点城镇为核心，空间功能和经济活动紧密关联，分工合作可形成小城镇整体竞争力的区域，一般为半小时通勤圈，是空间组织和资源配置的基本单元，体现城乡融合和跨区域公共服务均等化。
城乡生活圈：按照以人为核心的城镇化要求，围绕全年龄段人口的居住、就业、游憩、出行、学习、康养等全面发展的生活需要，在一定的空间范围内，形成以日常出行尺度的功能复合的城乡生活共同体。对应不同的时空尺度，城乡生活圈可分为都市生活圈、城镇生活圈、社区生活圈等；其中，社区生活圈应作为城乡空间治理的基本单元，也是网络化城乡空间的基本节点。
中心城区：市级总规关注的重点区域，包括城市建成区及规划扩展区域，如核心区、组团、市级重要产业园区等；一般不包括外围独立发展，零星散布的县城及镇的建成区。中心城区应在城镇开发边界内。
城市实际服务管理人口：需要本市提供各类公共服务和商业服务以及行政管理的城市实有人口，除城市常有人口外，还包括出差、旅游、就医等短期停留人口。
慢行系统：步行、自行车等慢性方式出行使用的道路交通网络及附属设施，主要包括城镇与居民点内部的生活性步行交通系统和自行车交通系统；供人们健身、休闲的绿道网系统等。
洪涝风险控制线：为保障防洪排涝系统的完整性和通达性，为雨洪水蓄滞和行滞划定的自然空间和重大调蓄设施用地范围，包括河湖湿地、坑塘农区、绿地洼地等，以及具备雨水蓄排功能的地下调蓄设施和隧道等预留空间。
城市体检评估：依照市级总规，按照“一年一体检，五年一评估”，对城市发展体征及规划实施效果定期进行的分析和评价，是促使和保障国土空间规划得到有效实施的重要工具。

城镇开发边界划定相关概念（图）

城镇集中建设区：根据城镇用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许城镇开发和集中建设的地域空间。
城镇开发边界：城镇开发边界是国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。城市、建制镇应划定城镇开发边界。
- 划定方式：结合城镇发展定位和空间格局，依据国土空间规划中确定的规划城镇建设用地规模，将规划集中连片、规模较大、形态规整的地域确定为城镇集中建设区。
应划入城镇集中建设区：现状建成区，规划集中连片的城镇建设区和城中村、城边村，依法合规设立的各类开发区，国家、省、市确定的重大建设项目用地等。

城镇建设和发展应避让地质灾害风险区、蓄泄洪区等不适宜建设区域，不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。
城镇弹性发展区：为应对城镇发展的不确定性，在城市集中建设区外划定的，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。在不突破城镇建设用地规模的前提下，城镇建设用地布局可在城镇弹性发展范围内进行调整，同时应核减城镇集中建设区用地规模。
- 划定方式：在与城镇集中建设区充分街接、关联的基础上，合理划定城镇弹性发展区，做到规模适度、设施支撑可行。
城镇弹性发展区面积原则上不超过城镇集中建设区面积的 15%，其中300万人至 500万人城市的城镇弹性发展区面积原则上不超过城镇集中建设区面积的8%，特大城市、超大城市或收缩城镇及人均城镇建设用地显著超标的城镇，应在 8%基础上进一步收紧弹性发展区所占比例。
特别用途区：为完善城镇功能，提升人居环境品质，保持城镇开发边界的完整性，根据规划管理需划入开发边界内的重点区域，包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间。特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制，原则上不得新增除市政设施、交通基础设施、生态修复工程、必要配套及游憩设施外的其他城镇建设用地。
- 划定方式：根据地方实际，特别用途区应包括对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的山体、河湖水系、生态湿地、风景游憩空间、防护隔离空间、农业景观、古迹遗址等地域空间。
对于影响城市长远发展，在规划期内不进行规划建设、也不改变现状的空间，可以以林地、草地或湿地等形态，一并划入特别用途区予以严格管控。

特别用途区应做好与城镇集中建设区的蓝绿空间衔接，形成完整的城镇生态网络体系。对于开发边界围合面积超过城镇集中建设区面积1.5倍的，对其合理性及必要性应当予以特殊说明。

3.8 江苏省市县国土空间总体规划编制指南文件里专列名词的概念 **

（试行，P36-38）

生态保护红线面积：在生态空间范围内具有特殊重要生态功能，必须强制性严格保护的陆域、水域、海域等面积。
用水总量：全年各类用水量的总和，包括生产用水、生活用水和生态用水。
永久基本农田保护面积：为保障国家粮食安全，按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依法确定不得占用或改变用途，实施特殊保护的耕地面积。
耕地保护量：规划期内必须保有的耕地面积。
建设用地总面积：行政区面积内的建设用地的总面积。
城乡建设用地面积：城市、建制镇、村庄范围内的建设用地的面积。
规划流量指标：指总体规划中对在规划期内拟复垦的现状建设用地，将其对应的建设用地规模指标置换布局到异地，待原建设用地复垦后方可使用。
林地保有量：规划期内必须保有的林地面积。
湿地面积：指红树林地，天然的或人工的，永久的或间歇的沼泽地、泥炭地、滩涂等。
大陆自然海岸线保有率：大陆自然海岸线长度站大陆海岸线总长度的比例。
自然和文化遗产：由各级政府和部门依法认定公布的自然和文化遗产数量。一般包括：

世界遗产、国家文化公园、风景名胜区、文化生态保护区、历史文化名城名镇名村街区、传统村落、文物保护单位和一般不可移动文物、历史建筑，以及其他经行政认定公布的遗产类型
常驻人口规模：实际经常居住半年及以上的人口数量
常住人口城镇化率：常住城镇人口占常住总人口的比值
人均城镇建设用地：城市、建制镇范围的建设用地面积与城镇常住人口规模的比值
人均应急避难场所面积：应急避难场所面积与常住人口规模的比值
道路网密度：指快速路、主干路、次干路、支路的总里程与中心城区面积的比值
每万元GDP水耗：每万元GDP产出消耗的水资源数量
每万元GDP地耗：每万元二三产业产出增加值消耗的建设用地面积
公园绿地、广场步行5分钟覆盖率：400平方米以上公园绿地、广场用地周边5分钟步行范围覆盖的居住用地占所有居住用地的比例
卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施步行 15 分钟覆盖率：卫生、养老、教育、文化、体育等各类社区公共服务设施周边 15 分钟步行范围覆盖的居住用地占所有居住用地的比例（分项计算）。
城镇人均住房面积：城镇住房建筑总面积与城镇常住人口的比值
每千名老年人拥有床位数：每千名60岁及以上老年人拥有的养老机构床位数
医疗卫生机构千人床位数：每千名常住人口拥有的各类医疗卫生机构床位数
人均体育用地面积：体育用地面积与常住人口规模的比值
人均公园绿地面积：公园绿地总面积与常住人口规模的比值
绿色交通出行比例：采用步行、非机动车、常规公交、轨道交通等绿色方式出行量占所有方式出行总量的比例
降雨就地消纳率：通过减少硬化面积，增加渗水、蓄水、滞水空间，使多年平均降雨量的70%实现下渗、存储、净化、回用的城市建成区占总建成区的比例，是反映海绵城市建设水平的指标
城镇生活垃圾回收利用率：城镇经生物、物理、化学转化后作为二次原料的生活垃圾处理量占生活垃圾总量的比率
农村生活垃圾处理率：农村经收集、处理的生活垃圾量占生活垃圾产生总量的比率

4.规划实施评估与城市体检

4.1 规划实施评估和城市体检的概念

规划实施评估

在以批准的土地利用总体规划实施过程中，规划编制部门应当根据需要组织有关部门和专家，对实施情况进行评估，并采用论证会、听证会或者其他方式，征求社会公众意见。土地利用总体规划评估工作一般每五年一次，其评估报告是调整、修编土地利用总体规划的重要依据。
城市体检

基于地理国情监测，主要出发点是诊断”城市病“和提出解决方案。城市体检是针对城市发展过程中一系列社会管理和公共服务问题而进行的分析和评价。依据城市总体规划，对城市发展状况、城市规划目标和相关要求的实施效果进行监测、分析和评价。

4.2 总体规划实施评估两种类型的差异

类型	被动的”程序性“评估	主动的”体验式“评估
组织	与总规同步启动（评估等于或滞后于规划年，作为修编的程序性任务）	相对独立，保证客观
框架	简单照搬”办法“（框架与《办法》完全一致，不考虑城市的实际发展情况）	重点方面系统评估（围绕人口、产业、用地、空间、交通、市政、生态等核心系统做详细的专项评估）
逻辑	重数字轻空间（以指标数据符合评估为主，空间的评估较少）程序性逻辑：面向规划面临新问题--原规划不适应--修改规划	轻评判重对策体验型逻辑：面向城市与实施，面临新问题--原因/趋势判断--实施对策建议
内容	重批判轻评价（客观实施评价，批判性、修改必要性多）	数据平台建设支撑

4.3 大数据对规划实施评估工作的影响

传统的城市总体规划实施评估多以定性分析为主，且强调城市总体规划的主动调控，评估内容与结论的选取具有很强的导向性，其科学性存在较大的争议。要真正的践行生态文明，优化空间治理模式，国土空间规划实施评估需要切实的统筹全域资源与空间，实现“三规合一”和多规融合，做到“一张图”管理，因此在整个规划过程都要借助海量的数据，依托信息系统平台，实现成果的生成。

大数据与信息系统平台为国土空间规划实施评估提供了定量化分析的条件，为了便于规划成果的实施评估、监测预警、分级考核，国土空间规划重视指标体系的构建，并将其向下层层分解落实。

4.4 国土空间规划实施评估主要内容和技术要点

主要内容
1. 战略目标
  - 落实国家战略的目标定位
  - 指标体系空间区域协调
2. 空间格局
  - 市域空间格局：生态空间、农业空间、城镇空间、集中建设区布局、城镇体系、乡村振兴、生态保护格局等
  - 主导功能布局
  - 空间要素管控：规划控制线管控
3. 要素配置
  - 自然资源保护与利用：山水林田湖草
  - 城乡发展要素配置：综合交通、市政基础设施、城市安全与防灾设施、景观风貌、城市更新、历史文化等
4. 国土整治
  - 生态修复：山体综合修复、水环境整治、林业生态整治、土壤环境治理、海洋生态保护与修复
  - 国土综合整治：建设用地清退、存量建设用地改造、违法建设整治
5. 分解落实
  - 分阶段目标任务：分区分阶段规划指引
  - 下位规划传导：分区指标指引
6. 政策措施
  - 传导机制
  - 保障机制
7. 平台系统
  - 基础信息平台
  - 监测评估预警管理系统

评估要点

该部分内容是否有并完整？

该部分内容是否存在矛盾？（不同规划之间）

该部分内容是否符合生态文明建设与高质量发展要求？是否按照三大导向六大维度展开？

该部分内容是否满足新的发展需求？是否科学合理？

技术要点
- 基础资料收集
收集整理发改、自然资源与规划、水利、住建、交通、生态环境、林业、农业农村、统计等部门的规划文件、统计数据、遥感影像数据、审批数据等规划实施评估的基础资料
- 市县国土空间规划地图编制
国土空间利用现状图

市（县）城国土空间利用现状图需细化至三级地类，中心城区及其他重点区域的国土空间利用现状图需细化至四级地类

市（县）国土空间利用现状图矢量文件需同时满足国土空间规划数据库及国土空间规划信息化平台建设的需要
- 国土空间规划布局优化建议
  
  依据市县资源环境承载力与国土空间开发适宜性评价结果，从落实生态文明建设、促进区域高质量发展、形成高品质国土空间的角度，系统分析现行主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划及其他专项类空间规划的空间布局方案科学合理性与存在的主要问题。以问题为导向,按照优先保护生态用地、严格保护优质耕地、节约集约利用建设用地、切实保障建设项目合理需求、高效配置土地资源、全面统筹建设时序的要求，提出市县国土空间规划的城镇开发边界划定、永久基本农田与自然保护地布局调整等空间布局优化的方向性建议。

5.现状调查与整理

5.1 规划对象、规划类型的差异对调研内容差异的影响

规划对象与规划内容的差异性

国土空间规划：全域全要素
新城、新区：建设任务较大(增量思维)
现有城市：依托老区，发展新区；改造老区、新老协调发展(存量思维)
工业城市：工业布局的要求及其对城市环境的影响(矛盾关系)
风景旅游规划：风景旅游资源的保护与开发、生态环境的保护、旅游设施的布置与旅游路线的组织(策划思维)

5.2 规划调研的前期准备工作内容

资料检索：对规划对象形成初步认识和预分析。
- 地方政府网站：行政机构设置、历史严格、社会经济发展、统计数据、近期发展重点等；
- 地方志网站：当地风土人情、文化，感性认知，为文旅开发奠基；
- 在线地图：地形地貌、水资源、乡镇分布、道路交通系统、整体风貌、公共设施、公共绿地等。
调查计划：前期准备与计划安排
- 列出调查重点
- 将调查内容与各职能部门进行对应
- 人员分组和日程安排
地形图准备：
- 校准修改有差异的地方
- 在地形图上绘制现状分析图
- 准备好航拍、卫星遥感等
图纸及工具的准备
调查提纲设计
- 对调查内容进行细致设计
- 指定各组的访谈提纲
- 调查问卷的设计

5.3 调查提纲设计要点

① 调查提纲的设计除前述明确调查内容和重点以外，还需对调查内容进行细致的设计，确保调查内容尽可能完整细致。根据调查计划的分组各组人员分别制订调查表格，并由专门人员对所有调查表格进行汇总检查，避免遗漏或重复；

② 制订各组的访谈提纲，尤其针对规划经验较少的工作人员，访谈提纲应对问题和回答可能涉及的内容做尽可能详细的描述，确保访谈过程中不会有遗漏问题或答非所问；

③ 针对城乡居民企事业单位的调查问卷的设计。

5.4 现场踏勘的重点

① 用地调查

由于基础资料的滞后性，地形图一般无法完全反映城市建设的现状，对地形图上缺失成与现状不一致的内容应进行补充.

② 关键节点踏勘

通常是对城市中具有典型意义的局部地区进行的调查工作，对影响总体规划全局的关键要素进行全面深入的了解。

③ 重要交通节点调查

对城市内都交通以及城市对外交通的重要节点进行交通流量调查。

5.5 新数据/大数据及其规划应用

数据类型：
- 传统数据采集：统计年鉴、遥感影像、规划调研移动及地形图、地形图
- 智慧城市感知数据：开源地图、航班铁路班次信息、公交刷卡数据、移动通讯定位数据、智慧设施数据
- 公众参与平台与社交网络：签到数据、点评数据
面向城市规划编制的大数据应用方式可以分为两类：
- 可以利用新技术重新整合和解释的传统数据；
- 根据规划分析的需要挖掘其利用价值的新兴数据。

5.6 城市总体规划和国土空间规划在现状调查与整理工作内容的异同

城市总体规划现状调查内容
- 编制城市总体规划前对当地现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价。
- 针对存在问题和出现的新情况，从土地、水能源和环境等城市长期的发展保障出发，依据有关规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标，城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究，作为城市总体规划编制的工作基础。
- 编制前应做好调查和资料收集
- 现场路勘或观察调查
- 抽样调查或问卷调查
- 访谈和座谈会调查
- 文献资料的运用
- 类比
国土空间规划现状调查及整理

国土空间规划“一张图”建设流程，分为三个步骤：
1. 以三调数据为基础和衔接标准，建设形成一张底图;
2. “三线”及国土规划分区、用途分类为核心，建设国土空间总体规划数据库；
3. 依托国土空间基础信息平台，形成可层层叠加打开、动态更新的国土空间规划“一张图”。

6.“双评价”理论与方法

6.1 资源环境承载力、国土空间开发适宜性、资源环境承载力评价、国土空间开发适宜性评价的概念

资源环境承载力：指基于一定发展阶段、经济技术水平和生活生产方式，一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设等人类活动的最大规模。
资源环境承载力评价：对自然资源禀赋和生态环境本地的综合评价，确定国土空间在生态保护、农业生产、城镇建设等功能指向下的承载能力等级。
国土空间开发适宜性：指在维系生态系统健康的前提下，综合考虑资源环境要素和区位条件，特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度。
国土空间开发适宜性评价：在资源环境承载力评价的基础上，评价国土空间进行生态保护的重要性，以及农业生产、城镇建设的适宜程度。

6.2 生态系统服务功能、生态敏感性的概念

生态系统服务功能：人类直接或间接从生态系统获得的利益，可分为产品提供功能、调节功能、文化功能和支持功能。根据国土空间规划需要和资源承载能力评价的要求，主要从水源涵养、生物多样性维护、水土保持等调节功能评价生态系统服务功能的重要性。
生态敏感性：生态系统对人类活动反应的敏感程度，用来表征生态失衡与生态问题的可能性大小。

6.3 双评价的主要评价内容

资源环境承载力评价：判断区域内土地资源、水资源、矿产资源、能源、旅游资源、水环境、大气环境等资源环境要素，对这个区域经济社会发展的最大人口规模、经济规模和建设规模的支撑能力。

判断资源（利用）、环境（质量）、生态（基线）、灾害（风险）四类要素，定量测度国土空间发展的综合潜力，人类活动的承载能力，以及为人的经济、社会活动提供的生态系统服务能力。
- 评价内容：
- 水土资源消耗上限
- 环境容量上限
- 建设用地指标配置
- 区域总体开发强度
- 承载的人口、经济上限
国土空间开发适宜性评价：判断国土空间自然条件对城镇（开发）、农业（生产）、生态（保护）三类利用方式的适宜程度及评判分级。着重于从资源保护和开发利用关系、人地关系分析基础上的分析和判断。
- 评价内容：
- 总体保护与开发格局
- 国土空间功能区划
- “三线划定”
“双评价”的最终出口，都要落实在用地的适宜性分区、开发的限制性分类和风险的警示性分级上。供基础性依据，促进形成以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子

6.4 双评价与国土空间规划的关系

双评价是划定各市县主功能区定位的重要依据

土地资源、水资源、生态脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、交通可达性度、主体功能区划、环境容量、人口集聚度、经济发展水平、战略选择掌握

是制定地区空间开发、保护格局和功能分区的基底

基于双评价，根据互不交叉原则，统筹划定三区三线

6.5 双评价的一般原则和技术流程

一般原则：
- 底线约束：坚持最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，维护国家生态安全、粮食安全等国土安全。
- 问题导向：定性定量相结合，客观评价区域资源禀赋与环境条件，识别国土空间开发利用现状中的问题和风险。
- 因地制宜：充分体现不同空间尺度和区域差异，合理确定评价内容、技术方法和结果等级。
- 简便实用：在保证科学性的基础上，抓住解决实际问题的本质和关键，选择代表性要素和指标，采用合理方法工具，结果表达简明扼要。
技术流程：

“资源环境要素单项评价——资源环境承载力集成评价——国土空间开发适宜性评价”

工作准备：明确工作部署，通过实地调研和专家咨询等开展前期研究，进行数据资源的收集整理，确定评价内容、单元及核心指标
单项评价：按照评价对象和尺度差异遴选评价指标，从土地资源、水资源、气候、生态、环境、灾害及区位等单项要素分别展开
集成评价：根据单项评价结果，集成评价生态保护重要性等级，并进一步开展农业、城镇功能指向下的适宜性等级评估和资源约束下的最大承载力
综合分析：系统分析区域资源环境禀赋优势与短板，识别区域主要问题与风险，测算区域农业生产与城镇建设的潜力条件，探讨未来不同发展情景的变化与影响，提出相应的措施和建议。

6.6 双评价的综合分析应用方向

综合分析：
- 资源环境禀赋分析
- 现状问题和风险识别
- 潜力分析
- 情景分析
成果应用：
- 支撑国土空间格局优化。
生态格局应与生态保护重要性评价结果相匹配;农业格局应与农业生产适宜性评价结果相衔接支撑完善主体功能分区。
- 支撑划定三条控制线。
生态保护极重要区，作为划定生态保护红线的空间基础。种植业生产适宜区，作为永久基本农田的优选区域，退耕还林还草等应优先在种植业生产不适宜区内开展。城镇开发边界优先在城镇建设适宜区范围内划定，并避让城镇建设不适宜区，无法避让的需进行专门论证并采取相应措施。
- 支撑规划指标确定和分解。
耕地保有量、建设用地规模等指标的确定和分解，应与农业生产、城镇建设现状及未来潜力相匹配，不能突破区域农业生产、城镇建设的承载规模.
- 支撑重大工程安排。
国土空间生态修复和国土综合整治重大工程的确定与时序安排，应优先在生态极脆弱、灾害危险性高环境污染严重等区域开展。
- 支撑高质量发展的国土空间策略。
在坚守资源环境底线约束有效解决开发保护突出问题的基础上，按照高质量发展要求，提出产业结构和布局优化、资源利用效率提高、重大基础设施和公共服务配置等国土空间策略的建议。
- 支撑编制空间类专项规划。
海岸带、自然保护地、生态保护修复、矿产资源开发利用等专项规划的主要目标任务，应与评价成果相衔接。

6.7 双评价中单要素评价的内容和方法

对土地资源、水资源、气候、生态、环境、灾害及区位等单项要素

生态评价：识别区域生态系统服务功能相对重要、生态敏感或脆弱程度相对较高的地区，通过生态系统服务功能重要性、生态敏感性反映。

[生态系统服务功能重要性] = Max{[生物多样性维护重要性],[水源涵养重要性],[水土保持重要性],[防风固沙重要性],[海岸防护重要性]}

[生态敏感性]=Max}{[水土流失敏感性],[沙漠化敏感性],[石漠化敏感性],[海岸侵蚀敏感性]}
灾害评价：灾害评价主要表征区域灾害对农业生产和城镇建设的影响。
综合优势度评价：综合优势度评价主要表征区位条件、道路交通设施、环境气候等对城镇建设的引导、支撑和保障能力。

省级层面综合优势度可以通过区位优势度与舒适度综合反映

市级层面综合优势度通过区位条件、交通网络发展水平综合反映

6.8 双评价工作的工作难点与注意要点

工作难点（因地制宜，抓住影响区域国土开发的“短板要素”）
- 对某个地区国土开发形成最大制约的资源环境因素，往往是该地区的“短板”因素。查找“短板“因素是承载能力评价的关键所在。
- 体现底线思维，先定底线，再定发展线。
- 实现限制性与适宜性的有机融合。
注意要点：实事求是，避免陷入双评价“万能论”或“无用论”误区。
- 双评价成果能否有效支撑规划决策?
- 评价结论是否符合常识?
- 评价逻辑是否严密合理?
- 基础数据是否支撑?是否有替代方案?
- 是否将评价结果与资源环境问题结合，深入分析，找出原因，提出对策?评价结果是否全方位支撑观划的编制、实施监测?

7.人口分析与规模预测

7.1 规划中人口研究的重要性

人口作为国土空间规划的核心要素势必会对今后国土空间开发格局的形成产生系统性影响。
分析当前的人口国情特征对国土空间规划的影响并提出应对策略，是国家为应对人口发展环境变化做出的全域空间战略部署与优化调整。
人口研究是国土空间规划开展的基础和必要前提，研究内容包括人口规模、结构特征、增长趋势等诸多方面，而人口也与区域的发展方向、体量和空间布局等具有密切联系。
从空间尺度上看，人口主要通过要素性质与要素流动作用于空间并产生分异，随着时间推移，人口在空间分布中的不均质性使得空间集聚与扩散效应增强。而人口自身承载的社会属性使其所处空间产生多元化特征，引发国土空间重构，进而促使国土空间规划做出必要应对。因此，人口研究不透彻，规划便无从做起。

7.2 常住人口、户籍人口、暂住人口、人口结构的概念

常住人口：指实际居住在某地区满特定时间(在中国的统计中是半年)的人口总数。
户籍人口: 拥有当地户籍的居民，这类人口不管其是否外出，也不管外出时间长短，只要在某地注册有常住户口，则为该地区的户籍人口。
暂住人口: 暂住人口，是指常住户口不在其生活所在地的外来经商办企业、探亲、旅游、从事劳务和生产经营，以此谋取职业，在暂住地超过三日的人员。
人口结构：根据不同的统计标准将人口从整体上划分为不同的组成部分，并反映出某一地区或某一时间人口的不同数量和规模，划分标准包括但不限于年龄、性别、国别、民族、宗教、教育、职业、收入和家庭规模等。

7.3 人口统计口径和空间尺度对人口分析的影响

口径杂乱（统计口径）

由于各部门的统计口径和方法等各不相同，导致各部门统计数据交叉重复、不统一现象突出；同时各部门统计方式和口径的差异，也增加了人口数据在时空上进行对比的难度。

属性单一

我国人口统计指标中，反映人口自然属性的指标较多，如人口总数、年龄、性别、民族、文化程度、婚姻状况等，但是关于人口社会属性的指标如出行特征、兴趣爱好等方面的统计较为缺失。

精度较低（空间尺度）

我国的人口密度统计主要采用等值区域图法，即是通过区域人口数与区域面积计算得出的。该方法在大尺度上可以较为准确的反映人口密度的整体情况，但忽略了面积的变化对人口密度的影响，也忽略了统计区域内部人口密度的差异性，难以适用于中小尺度的人口分布研究。

体系滞后

目前我国正处在经济社会转型时期，人口社会的流动不断加剧，但是我国人口的统计体系、数据更新速度、数据采集可行性、理论分析模型构建等方面严重滞后于社会经济的发展，难以满足当前精准性研究的需求。

7.4 人口分析的主要内容

在充分研究人口特征与问题、历史变化规律，深入分析人口变动影响因素及变化趋势的基础上，分析人口发展面临的重大问题并测算规划期内市县常住人口总量及结构。
人口流动性较高的市县宜同时测算居住半年以下的流动人口总量及结构。
人口预测成果是校核建设用地规模指标以及确定基础设施、公共服务设施等各类设施配置标准的依据。

7.5 人口规模预测的技术流程

第一步，校准基础数据。

收集统计、公安及其他涉及人口统计的行政管理部门的人口基础数据并进行统计口径、统计范围校准。常住人口一般应以市县统计部门公布的统计数据为主，城乡人口划分应与《关于统计上划分城乡的规定》(国函 (2008)60 号)保持一致。
第二步，研判发展形势。

在识别市县人口发展的自然演变规律的基础之上，研判市县人口发展面临的重大问题如剧烈的人口季节性变化、人口收缩、老龄化、人才结构失衡等。
第三步，生成情景方案。

依据市县人口变动的影响因素及变化趋势，征对性地选择人口预测方法并形成情景方案。人口变动平稳的市县，可以趋势推断类预测方法为主;

社会经济发展环境较前期有较大变化并可能对人口总量及结构带来重大影响的市县，可在趋势推断预测的基础上增加社会经济相关的预测方法;

资源环境对人口发展形成底线约束的市县，应在人口预测基础上增加资源环境承载力相关校核。
第四步，形成综合判断。

在人口预测基础之上，进行政策背景、城镇化宏观态势经济增长、人口结构等多视角的综合分析，形成各类因素制约下符合人口自然变化规律并有利于市县可持续发展的人口总量及结构的最优方案建议。

7.6 人口规模预测的方法和注意要点

趋势推断类预测方法

指以历史人口变化为基础，设定相关计算参数，采用趋势推断方式进行人口预测的方法，主要预测模型包括增长率模型、一元回归模型、生命表人口预测模型、年龄移算模型、GM(1,1)灰色模型等。
社会经济相关预测方法

指强调社会经济发展对人口规模的影响，并通过在预测模型中引入社会经济变量直接表现该种影响的预测方法，主要预测模型包括经济相关分析模型、劳动力需求预测模型、就业弹性系数预测方法、区域平衡预测模型等。
其他预测方法

指以系统工程学相关模型为基础的可反映人口系统与其他系统之间相互影响关系的其他预测方法，主要包括 PS 多目标决策模型、系统动力学模型等。虽为较理想的人口预测模型但因计算方法较为复杂且模型计算需由专业软件予以实现，供有条件市县选用。
资源环境承能校核方法

指强调资源环境对人口发展的限制作用，测算一定技术经济条件下资源环境条件所能承载的“最大人口规模”，并作为“门槛因素”对预测人口规模进行资源环境承载能力进行校核的方法。主要包括土地资源承载力法、水资源承载力法及生态足迹法等。

7.7 基于七普数据分析的中国人口变化趋势

我国人口年龄结构逐步呈现出顶部稍宽的“纺锤型”，整体呈现人口少子化和老龄化的特征。
从数量特征上看，我国人口发展正面临着由数量控制向结构性调整转变的挑战，人口惯性增长进入末期阶段，同时劳动力人口比重明显下降。
从空间特征上看，“迁徙中国”的人口流动特征得到印证，沿江、沿海城市群成为区域人口增长极核。2020年全国流动人口总量为3.7582亿，占总人口的比重达到26.62％，意味着全国超过1/4的人口为流动人口。其中，由乡村流向城镇的人口为2.4900亿，是流动人口的构成主体。与第五次、第六次全国人口普查数据相比，“七普”数据呈现出城镇化率升高和流动人口总量高的“双高”特征，人口结构的重大转变将对国土空间供需平衡造成根本性影响。
特点
- 增长结构模式：总量增长“低低低”模式，人口增速放缓
- 年龄结构模式：“纺锤型”结构·模式，老龄化程度加深
- 分布结构模式：多极化分布模式，区际差异明显
- 城乡结构模式：城镇人口主导模式，人口流动呈超大城市指向

8.三区三线及其划定

8.1 三区、三线的概念与内涵

城镇空间：以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间和工矿建设空间，以及部分乡级政府驻地的开发建设空间。
农业空间：以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地，以及村庄等农村生活用地。
生态空间：具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。
城镇开发边界：为合理引导城镇、工业园区发展，有效保护耕地与生态环境，基于地形条件、自然生态、环境容量等因素,划定的一条或多条闭合边界,包括现有建成区和未来城镇建设预留空间。
永久基本农田红线：是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。
生态保护红线：在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，包括自然保护区等禁止开发区域，具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等功能的生态功能重要区域、以及水土流失、土地沙化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域，是保障和维护生态安全的底线和生命线。

8.2 三区和三线的概念差别

“三区”互不重叠，且覆盖市县全域空间范围，“三区”内部统筹各类空间内部功能要素分类，是构建全域全类型用途管制的基础。

在空间关系上,“三区”各自包含“三线”。

项目	三区	三线
内容	生态空间（生态保护区/重点生态功能区）、农业空间（农业农村发展区/农产品生产区）、城镇空间（城镇发展区/城市化发展区）	生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界
控制方式	有一定弹性、导向为主	刚性控制，其中生态红线和永农是最严格
管控方式	主体功能区、即政策区概念，宏观管控，以乡镇为单位	乡镇层面落坐标数据+范围
成果方式	总成果的组成部分	独立报批，并纳入总成果中

8.3 三线的划定思路、方法与原则

城镇开发边界：城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。
- 划定思路：
  1. 正向需求思维——弹性边界：城镇开发边界=规模预测+布局规划+弹性预留
  2. 反向扣除思维——刚性边界：城镇开发边界=市域空间范围-禁止建设范围（永久基本农田/生态保护红线)
  3. 正向+反向结合思路：刚性+弹性。
- 方法：
  1. 把各个部门管理下的控制线采取“多规合一”手段，合并出“最大公约数”，划定“生态控制线”，并且与城镇开发边界二线合一
  2. 汇总各部门的用地需求，再扣除其中需要限制开发的空间，在适宜开发的空间中界定出一定范围作为城镇开发的边界
  3. 以城乡规划和土地利用规划两规街接为基础，将土地利用规划中的扩展边界(允许建设区),加上有条件建设区作为具有一定规划期限的城镇开发边界，以规划建设用地规模的1.2倍左右(或者不超过规划期内增量建设用地规模的15%)。由此来控制量
  4. 采用数字化支持系统进行空间增长情境模拟来划定城镇空间开发边界
- 原则：
  1. 坚持节约优先、保护优先、安全优先，以“双评价”为基础，优先划定森林、河流、湖泊、山川等不能进行开发建设的范围，统等划定“三条控制线”；
  2. 城市开发边界形态尽可能完整，充分利用现状各类边界;
  3. 为未来发展留有空间，强化城镇开发边界对开发建设行为的刚性约束作用，同时也要考虑城镇未来发展的不确定性，适当增加布局弹性;
  4. 因地制宜，结合当地城镇化发展水平和阶段特征、兼顾近期和长远发展。
永久基本农田红线
- 划定思路：在新一轮国土空间规划中，永久基本农田划定不是推倒重来，而是在现有永久基本农田布局基础上，按照规划确定的永久基本农田保护目标，对不符合划定要求(或需求)的永久基本农田调出，并按要求相应进行补划，确保“数量不变、布局稳定、质量有提升”。
- 划哪些？
  
  相关主管部门批准确定的粮、绵、油生产基地内的耕地；高标准农田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；国务院规定的其他耕地。
- 划多少？
  
  占本行政区耕地的80%以上；最终划定通过国土空间规划逐级分解落实。
- 怎么划？
  
  以乡（镇）为单位；在国土空间规划中统筹划定，确保三条控制线不重叠交叉。
- 方法：
- 原则：
  1. 从严保护：严格控制非农建设占用，将其作为国空规划的核心要素；
  2. 底线思维：一经划定，纳入国土空间规划，任何单位或个人不得擅自占用或改变用途；
  3. 问题导向：凡是存在划定不实、补划不足、非法占用、查处不力等问题，分析原因，落实整改、严肃问责；
  4. 权责一致：发挥市场配置资源的决定性作用，完善监督考核制度，健全管控、建设和激励的保护机制。
生态保护红线
- 划定思路
- 实施两级管控
  
  1.自然资源保护地核心区域原则上禁止人为活动
  
  2.自然资源保护地一般控制区及生态保护红线内其他区域严格禁止开发性、建设性活动，允许国家重大战路项目和8类有限人为活动。
- 方法：
- 原则：
  1. 保护优先：生态功能与资源保护摆到最重要位置
  2. 只增不减：确保生态保护红线不低于本省下发值
  3. 应划尽划：生态功能重要与环境敏感脆弱补充划入
  4. 完整性与灵活性相结合：保证生态完整性，小斑块灵活处理

8.4 三线的管控方式（及区别）、冲突处理原则和调整管理

管控方式及区别：

永久基本农田：属于用途管制范畴，严格落实地块占补平衡
城镇开发边界、生态保护红线：属于分区管控范畴，严格落实分区准入要求

三线	管控要求
永久基本农田	对确需占用永久基本农田的实行“占一补一”，按照“数量不减、质量不降、布局优化”要求进行补划
生态保护红线	国家公园核心保护区：原则上禁止人类活动；自然保护区核心保护区：除满足国家特殊需要的有关活动外，原则上禁止人为活动；其他区域：在确保不影响主导生态功能，不破坏生态环境，不违反相关法律法规的前提下，除满足国家重大战略需要的项目外，允许开展有限人类活动
城镇开发边界	城镇集中建设区：允许开展城镇开发和集中建设区域；城镇弹性发展区：为应对城镇发展的不确定性，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的区域；特别用途区：为完善城镇功能，提升人居环境品质，保持城镇开发边界的完整性，根据规划管理需划入城镇开发边界内的重点地区

冲突处理原则：
- 与生态保护红线的关系处理原则
- 严格必然生态保护红线
- 与城市发展密切相关的功能区域划入城市开发边界
- 生态红线以“开天窗”形式存在
- 避让坡度25度以上不宜建设用地
- 与永久基本农田保护线关系处理原则：
- 保障城镇开发边界的连续性与完整性
- 城镇开发边界内的零碎永久基本农田建议调出
- 连片度较高的高质量基本农田可以采取“开天窗”的形式
- 永农缺口通过即可恢复、工程恢复、可调整地类进行补充方式补偿
调整管理：

8.5 永久基本农田的划定与核实整改

划定：参考8.3
核实整改：

依据“三调”成果，在现有永久基本农田保护目标和布局的基础上，对不符合划定要求的永久基本农田调出，并按要求相应补划到位。
- 8类划定不实情况：1）不符合要求的建设用地、耕地、草地等非耕地；2）不适宜稳定利用的耕地；3）受自然灾害而无法复垦的耕地；4）因采矿被破坏而无法复垦的耕地；5）无法恢复治理的污染耕地；6）林带和公园绿化内的耕地；7）已批准建设项目占用或已办理设施农用地备案手续的土地；8）法律规定的其他禁止或不适宜划入永久基本农田保护的耕地。
- 违法违规建设占用：1）未经批准或不符合规定要求的建设项目占用永久基本农田；2）违法违规建设项目破坏永久基本农田，毁坏种植条件。
- 种植植物影响永久基本农田：种植杨树、草坪以及其他破坏耕作层的植物。

8.6 城镇空间布局的原则与思路

参考《市县国土空间规划用途指南》城镇发展区：

城镇发展区内应明确在一定时期内可以进行城镇开发和集中建设的地域，对区内的城镇集中建设区、城镇弹性发展区提出总体指标控制要求，对各类城镇建设土地用途和城镇建设行为提出准入要求；同时对区内的特别用途区应明确生态、文化等各类资源的保护要求与特色功能建设的管控要求，进一步优化城镇空间结构和形态，提升城镇宜居环境品质。

城镇发展区内所有建设行为应按照详细规划进行精细化管理。其中：

城镇集中建设区内应编制详细规划，采用“详细规划+规划许可”的方式进行管理，对城镇建设用地的总体和单项指标严格管控，实施规划用途管制与开发许可制度。同时，加强与水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、道路控制线（城市绿线、蓝线、紫线、黄线、红线）的协同管控，通过划定“五线”及制定管理办法实现对城镇核心要素的控制。
城镇弹性发展区是城镇发展区的弹性空间，在不违反国土空间规划强制性内容和不突破规划城镇建设用地规模的前提下，可调整为城镇集中建设区，调整后的管控要求等同城镇集中建设区，采用“详细规划+规划许可”的方式进行管理，可准入各类城镇建设行为。
特别用途区采用“详细规划+规划许可”的方式进行管控，同时应明确可准入的项目类型，区内涉及的山体、水体、保护地应分别纳入山体、水体、保护地名录进行专项管理。该区内的建设行为应严格管控，在对生态、人文环境不产生破坏的前提下，可适度开展休闲、科研、教育等相关活动，为城镇居民提供生态、人文景观服务。

8.7 生态空间规划存在的问题与困境

国土生态空间缺乏制度化管理经验
- 在以“三区三线”为核心的国土空间规划编制背景下，生态空间层面以生态保护红线划定工作为重点，生态控制区的划定缺乏统一、规范的要求和方法指引
- 自然保护地以外但又属于生态保护红线范围内的生态空间，管控方式并没有明确的法源依据
- 生态空间除立足自然资源的用途管控外，针对生态空空间的生态修复、线性基础设施建设、项目准入、功能引导等方面，尚缺乏体系化的规划管理和监督工具
- 《市级指南》仅提出了控制区的概念内涵，但对技术方法、工作流程、管理要求尚无统一规定和指引
国土生态空间管理的纵向权责边界模糊
- 空间类规划管理职能调整至自然资源部门，基本解决了不同部门对国土生态空间管理的横向交叉重叠问题
- 尽管当前国土空间规划管理强调“一级政府一级事权”，但是对生态空间的纵向规划管理权责，仍缺少合理的界定。如，采用“自上而下、上下结合”的方式，划定落实生态保护红线
- 省级规划以生态安全格局构建为主，不需划定生态控制区；但是大部分市县级国土空间总体规划中市县域生态空间格局构建、生态保护红线、自然保护地是必备内容，但生态保护红线普遍为孤岛形态；其对生态控制区的重视远低于生态保护红线。
国土生态空间缺乏供需协同的治理逻辑
- 国土生态空间价值收到供需关系的影响，同样类型生态空间在不同区域价值完全不同，价值受到供需关系的影响，难以确定统一的价值评估标准。
- 生态空间治理缺乏需求主体的参与，以及生态空间的被动保护，难以保障生态空间的服务可持续性。

国土生态空间区划技术方法支撑较弱

技术方法	主要内容与应用
生态系统服务指标评价法	通过生态系统服务功能重要性和生态敏感性等多维度评价，形成全域的评价分区。常用于国家和省级主体功能区划、“三线一单”的生态环境分区以及生态保护红线划定。
结构优化法	以景观生态学的“源地一廊道"理论为基础。识别生态源地和生态廊道以构建生态安全格局，并划定各级生态分区，常用于多尺度生态网络构建。
形态分析法	以特定区域内的要素为研究对象，以MSPA形态学空间格局分析法(Morphological Spatial Pattern Analysis)从中提取出核心区作为生态空间。

8.8 生态空间规划的原则、思路与内容

原则：
- 法源逻辑：强化生态空间规划与管理的法源依据。完善国土生态空间管理的政策法规体系，明确生态补偿机制和用途管制政策。
- 行政逻辑：界定生态空间规划与管理的纵向事权明确自然保护地体系、生态保护红线以及其他重要生态空间的纵向管理事权。
- 技术逻辑：强化要素管理与核心功能引导相结合，将自然资源管理和生态核心功能相结合，形成自然资源要素统筹协同的技术逻辑。
- 治理逻辑：从供需两侧统筹生态空间与开发空间。从生态空间供需两侧优化国土生态空间格局，通过获取生态空间的各项服务，从而提升人类福址。
思路：
- 五级：
- 全国层次和省级层次，以及地市级层次、县域层次和镇级层次。对应国土空间规划的五级层次。
- 全国和省级层次生态空间规划主要确定重点生态功能区；地市级层次、县域层次和镇级层次生态空间规划主要确定生态保护区和生态控制区。层次等级跟规划管理事权相关。
- 二类：
- 生态空间总体规划，对应于国土空问总体规划阶段的核心组成部分，也可以独立形成总体规划阶段的专项规划；
- 生态空间详细规划，对应于详细规划阶段的重要组成部分，也可独立形成详细规划阶段的专项规划，即绿地系统专项规划。
- 三尺度：
- 区域尺度、城区尺度和场地尺度。
- 其中五级层次均存在“域”尺度，而地市级层次、县域层次和镇级层次才存在“城区”尺度。
- 生态空间详细规划类型才存在“场地”尺度。不同尺度的生态空间嵌套关系，构成了生态空间功能结构的关联模式。
内容：
- 全国国土生态空间规划（侧重战略性）
- 确定国家重点生态功能区;
- 提出全国生态保护与维护目标
- 确定全国重要生态空间的总体格局;
- 提出全国生态空间保护、开发、修复的政策和总纲;
- 协调跨省域生态空间的功能协同保护。
- 省域国土生态空间规划（侧重协调性）
- 落实全国重点生态功能区的政策意图，以及国家生态保护战略要求
- 确定省域主体功能区划中的重点生态功能区，以及建立自然保护地
- 评价识别生态保护极重要区，划定生态保护红线，明确其他重要生态区
- 协调跨区域的生态空间协同保护
- 明确自然保护地以及物种保护措施等
- 市/县域国土生态空间规划（侧重实施性）
- 落实全国国土生态空间保护和开发的政策意图，细化落实省域国土生态保护红线和国土生态空间管控要求。
- 确定优先保护各类自然保护地体系为主体的生态空间，确定保护、修复或建设对城镇发展有安全调节和文化服务的其他重要生态空间，明确连接各个重要生态功能区的生态廊道，确定市(县)域生态空间格局。
- 提出生态空间分类分级管控要求，确定自然保护具体对象以及需要进行修复的生态要素。
- 详细制定国土生态空间资源保护、修复和开发利用的资源清单和空间管控政策。